目前，我國(guó)處于新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的歷史時(shí)期。盡管這兩年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行壓力較大，但仍有較大的發(fā)展?jié)摿ΑＦ渲校罅ν茝V政府與社會(huì)資本合作（PPP），開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容。 　　 

　　一、推廣PPP理念，進(jìn)一步加快財(cái)政及政府職能轉(zhuǎn)變

　　在國(guó)際上，PPP也稱之為公私合作，是政府等公共部門(mén)與私人企業(yè)合作，按照風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的原則，開(kāi)展公共工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)等工作，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。英國(guó)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家從上世紀(jì)七、八十年代在新公共管理運(yùn)動(dòng)中大力推廣這一模式，之后一些發(fā)展中國(guó)家也積極開(kāi)展PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，取得了較好效果。改革開(kāi)放后，我國(guó)也逐步引進(jìn)和推廣這一模式，但發(fā)展一致較為緩慢。近兩年來(lái)，在財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)的推動(dòng)下，PPP建設(shè)運(yùn)營(yíng)出現(xiàn)突飛猛進(jìn)的狀況，發(fā)展中也存在一些隱患，需要引起高度警惕。首先，要正確認(rèn)識(shí)PPP模式的功能，不能簡(jiǎn)單地把PPP作為一種融資工具，或者把推廣PPP作為一種政績(jī)工程，搞名股實(shí)債等虛假PPP項(xiàng)目。從地方政府的角度看，PPP模式確實(shí)能夠吸引社會(huì)資本投資，減輕財(cái)政支出壓力，緩解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但PPP模式更重要的是公共物品供給方式的改革、公共服務(wù)服務(wù)效率和質(zhì)量的提高。且PPP模式也有其自身的缺點(diǎn)，如建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、涉及利益主體眾多、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大等，即使發(fā)達(dá)國(guó)家PPP項(xiàng)目約占同期公共工程項(xiàng)目的30%左右。因而我國(guó)也不宜盲目擴(kuò)張。其次，重視利用PPP模式，加快財(cái)政及政府職能轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下及改革開(kāi)放初期，我國(guó)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直采用政府公共生產(chǎn)公共供給方式，投入不足，發(fā)展滯后，以及效率低下等弊病一直存在，難以滿足新型城鎮(zhèn)化對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需要。而推廣PPP模式，開(kāi)展與社會(huì)資本合作建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施，可以促進(jìn)財(cái)政及政府職能的轉(zhuǎn)變，提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)效率與質(zhì)量，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的需要。 　　 

　　二、積極推進(jìn)PPP立法，解除社會(huì)資本顧慮

　　在現(xiàn)階段財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委的PPP項(xiàng)目中，能夠落地建設(shè)運(yùn)營(yíng)的，主要以國(guó)企為主，特別是央企很受歡迎，而民營(yíng)企業(yè)一般占30-40%，顧慮較多，停滯不前。今年上半年有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料標(biāo)明，與去年同期相比，民營(yíng)資本投資呈下降趨勢(shì)。究其原因，重要因素之一，就是民營(yíng)企業(yè)認(rèn)為目前PPP模式發(fā)展缺乏必要的法律保障，風(fēng)險(xiǎn)較大，仍在觀望徘徊狀態(tài)。從目前我國(guó)PPP管理制度來(lái)看，是以財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的部門(mén)規(guī)章，以及各種政策指南等為主，法律層次低，不夠規(guī)范，而PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期一般長(zhǎng)達(dá)20、30年，涉及主體眾多，項(xiàng)目復(fù)雜，建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大。因而目前需要加快PPP的立法進(jìn)程，建立統(tǒng)一的《政府與社會(huì)資本合作（PPP）管理法》，對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)全生命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面，做出明確規(guī)范，為公私合作提供法律依據(jù)。進(jìn)一步強(qiáng)化PPP領(lǐng)域的執(zhí)法，依法保護(hù)投資者的合法權(quán)益。從而打消社會(huì)資本對(duì)參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的后顧之憂，擴(kuò)大投資，積極與政府合作，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，并取得合理回報(bào)，達(dá)到雙贏的效果。在立法方面，也要防止出現(xiàn)部門(mén)主導(dǎo)立法的現(xiàn)象，如發(fā)改委制定特許經(jīng)營(yíng)立法草案，財(cái)政部制定PPP監(jiān)督法草案等，需要在有關(guān)部門(mén)指導(dǎo)下建立統(tǒng)一的PPP管理法律。 　　 

　　三、積極推進(jìn)PPP頂層制度設(shè)計(jì)，為PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)掃除障礙

　　目前我國(guó)PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，分別由財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委指導(dǎo)，各自發(fā)布了政策指南和合同范本，各自推出了示范項(xiàng)目，建立了各自的項(xiàng)目庫(kù)。據(jù)財(cái)政部PPP政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，截至2016年6月30日，財(cái)政部示范項(xiàng)目232個(gè)，總投資額8,025.4億元，其中執(zhí)行階段項(xiàng)目105個(gè)，總投資額3,078億元[1]。2015年5月，國(guó)家發(fā)改委建立了PPP項(xiàng)目庫(kù)，第一批向社會(huì)公開(kāi)推介了1043個(gè)項(xiàng)目、總投資1.97萬(wàn)億元，12月第二批公開(kāi)推介了1488個(gè)項(xiàng)目，總投資2.26萬(wàn)億元[2]。從PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的客觀需要，以及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，PPP項(xiàng)目管理還需要頂層制度設(shè)計(jì)，在整合財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委有關(guān)職能的基礎(chǔ)上，建立國(guó)家層面統(tǒng)一的PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)，發(fā)布統(tǒng)一的政策指南，指導(dǎo)各個(gè)部門(mén)、各個(gè)地方的PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，盡快結(jié)束目前PPP管理政出多門(mén)，社會(huì)資本投資方感到無(wú)所適從的情況，加快PPP項(xiàng)目落實(shí)建設(shè)步伐，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需要。 　　 

　　四、認(rèn)真做好PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，有效管控建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

　　從財(cái)政部和發(fā)改委已公布的PPP示范項(xiàng)目及入庫(kù)的項(xiàng)目來(lái)看，投資總額已達(dá)10多萬(wàn)億之巨，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了英國(guó)等國(guó)家十多年的PPP項(xiàng)目數(shù)和投資總額，除經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段及國(guó)情差異外，也標(biāo)明我國(guó)目前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)PPP項(xiàng)目旺盛的需求。這種狀況，有喜有憂，需要公私雙方認(rèn)真、扎實(shí)做好PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，不簡(jiǎn)單的追求項(xiàng)目落地率、開(kāi)工率等指標(biāo)，從全生命周期的角度，做好PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管控工作，為我國(guó)PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期建設(shè)運(yùn)營(yíng)奠定良好的基礎(chǔ)。首先做好物有所值論證工作，排除不適合采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，特別是對(duì)各類包裝、打包項(xiàng)目要嚴(yán)格論證，防止走過(guò)場(chǎng)。如前所述，PPP模式只適合部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，需要防止PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)泛濫。其次，做好財(cái)政承受能力論證，對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼等政府承諾額嚴(yán)格控制在本級(jí)財(cái)政公共財(cái)政預(yù)算收支規(guī)模的10%，控制PPP項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。　　 

　　(作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所 )